Il Piano nazionale di ripresa e resilienza rappresenta uno dei più importanti programmi di investimento pubblico degli ultimi decenni in Italia. Tra le sue missioni centrali figura quella dedicata all’inclusione sociale, al lavoro e al rafforzamento del sistema educativo, ambiti considerati decisivi per sostenere la crescita economica e ridurre le disuguaglianze territoriali del paese.
Il terzo rapporto PNRR Watch, realizzato da Assonime e Openpolis, analizza lo stato di avanzamento di queste misure, offrendo un monitoraggio delle principali riforme e degli investimenti previsti dal piano. Il documento esamina in particolare il funzionamento del programma GOL – Garanzia di occupabilità dei lavoratori, il potenziamento degli ITS – Istituti tecnologici superiori e il grande piano di investimenti destinato alla costruzione di nuovi asili nido e al rafforzamento dei servizi educativi per la fascia 0-6 anni.
Una parte rilevante delle risorse è destinata alle politiche attive del lavoro, alla formazione tecnica e professionale e allo sviluppo dei servizi educativi per l’infanzia, strumenti ritenuti fondamentali per migliorare l’occupabilità e favorire una maggiore partecipazione al mercato del lavoro, in particolare da parte delle donne.
Dall’analisi emerge un quadro articolato, in cui le opportunità offerte dalle risorse europee si confrontano con alcune difficoltà strutturali del sistema italiano. Ritardi nella spesa, complessità amministrative e disuguaglianze territoriali continuano infatti a influenzare l’attuazione degli interventi, rendendo più complesso il raggiungimento degli obiettivi fissati dal piano.
Particolarmente significativo è il caso delle regioni del Mezzogiorno. In territori come la Sicilia, dove la carenza di servizi educativi e le difficoltà amministrative degli enti locali rappresentano da tempo un ostacolo allo sviluppo sociale ed economico, gli investimenti del PNRR possono avere un impatto potenzialmente rilevante, ma allo stesso tempo rischiano di scontrarsi con limiti strutturali che potrebbero rallentarne gli effetti.
Gli investimenti del PNRR su lavoro, istruzione e formazione: il quadro generale
Nel Piano nazionale di ripresa e resilienza una parte consistente delle politiche dedicate al lavoro e alla crescita dell’occupazione si concentra nella Missione 5 “Inclusione e coesione”, all’interno della quale sono stati destinati circa 7,7 miliardi di euro alle politiche attive del lavoro, alla formazione e al rafforzamento dei servizi pubblici per l’impiego.
Il terzo rapporto PNRR Watch, realizzato da Assonime e Openpolis, analizza proprio queste misure, osservandone lo stato di avanzamento, l’impatto potenziale e le criticità emerse nei primi anni di attuazione. Il documento prende in considerazione alcune delle principali riforme e investimenti del piano, con particolare attenzione al programma GOL (Garanzia di occupabilità dei lavoratori), allo sviluppo del sistema degli ITS – Istituti tecnologici superiori e agli interventi destinati a rafforzare i servizi educativi e di cura per l’infanzia, considerati uno degli strumenti fondamentali per aumentare la partecipazione al mercato del lavoro, soprattutto femminile.
Tra le misure centrali analizzate nel rapporto spicca il programma GOL, il principale intervento di riforma delle politiche attive del lavoro in Italia. La dotazione finanziaria di questo programma è stata oggetto di diverse modifiche nel corso delle revisioni del PNRR: inizialmente aumentata di circa un miliardo di euro, è stata poi ridotta fino all’attuale dotazione di 4,6 miliardi di euro.
L’obiettivo di GOL è riorganizzare il sistema delle politiche attive del lavoro attraverso percorsi personalizzati di inserimento o reinserimento occupazionale per categorie di lavoratori particolarmente fragili, come disoccupati di lunga durata, beneficiari di sostegni al reddito o persone con difficoltà di accesso al mercato del lavoro. Tuttavia, secondo il rapporto, il funzionamento concreto del programma continua a mostrare numerose difficoltà operative.
Tra le criticità principali viene segnalata la frammentazione dei sistemi informativi regionali, che rende difficile una piena interoperabilità tra le diverse piattaforme digitali utilizzate per gestire i percorsi dei beneficiari. Questa disomogeneità limita la capacità del sistema di indirizzare le persone verso percorsi formativi coerenti con le loro competenze e con le esigenze del mercato del lavoro.
Un ulteriore elemento di debolezza riguarda la misurazione effettiva dei risultati del programma. In alcune fasi iniziali dell’attuazione, infatti, il conteggio dei beneficiari raggiunti tendeva a sovrastimare i risultati, includendo anche persone che non avevano ancora iniziato un vero percorso formativo o di reinserimento lavorativo.
Il rapporto sottolinea inoltre la difficoltà di trasformare la presa in carico dei soggetti più vulnerabili in esiti occupazionali stabili, uno degli obiettivi fondamentali del programma. A ciò si aggiunge la mancanza di dati completi sulla qualità della formazione erogata e sul suo reale impatto sull’occupabilità delle persone coinvolte.
Un secondo ambito analizzato riguarda il rafforzamento del sistema degli ITS, istituti di formazione terziaria professionalizzante che dovrebbero svolgere un ruolo chiave nel collegare la formazione tecnica alle esigenze delle imprese.
Per questa misura il PNRR prevede circa 1,5 miliardi di euro, ma il rapporto segnala che lo stato di avanzamento appare ancora molto limitato. Dai dati disponibili risulta infatti che i soggetti attuatori hanno dichiarato spese per appena 55 milioni di euro, una cifra molto ridotta rispetto alla dotazione complessiva dell’investimento.
Questa lentezza nell’utilizzo delle risorse solleva interrogativi sulla capacità del sistema di espandere rapidamente l’offerta formativa e di intercettare la crescente domanda di competenze tecniche avanzate proveniente dal sistema produttivo. Secondo gli autori del report, inoltre, la scelta di affidare quasi esclusivamente agli ITS la formazione terziaria professionalizzante potrebbe rivelarsi insufficiente per soddisfare i fabbisogni delle imprese.
Un altro capitolo centrale del rapporto riguarda gli investimenti destinati ai servizi educativi per l’infanzia, considerati uno degli strumenti più importanti per sostenere l’occupazione femminile e favorire la conciliazione tra lavoro e responsabilità familiari.
Prima dell’avvio del PNRR, l’offerta di servizi per la prima infanzia in Italia risultava significativamente inferiore rispetto agli obiettivi europei. Nell’anno scolastico 2019-2020 il tasso di copertura dei servizi per i bambini sotto i tre anni era pari al 27%, mentre nel 2022-2023 è salito al 30%.
Questo aumento non riflette soltanto un rafforzamento dell’offerta, ma è in parte legato anche al calo delle nascite, che ha ridotto il numero complessivo di bambini nella fascia di età considerata. Rimangono inoltre forti disuguaglianze territoriali.
Nel Centro-Nord la copertura dei servizi per l’infanzia supera spesso il 40%, con punte molto elevate in regioni come Emilia-Romagna, Umbria e Valle d’Aosta. Nel Mezzogiorno, invece, i livelli restano molto più bassi, con valori che in alcune regioni si collocano intorno al 13%.
Per affrontare questa carenza strutturale, il PNRR ha previsto un grande piano di investimenti per la costruzione e il potenziamento degli asili nido e delle scuole dell’infanzia. Nella versione originaria del piano, l’investimento prevedeva circa 4,6 miliardi di euro destinati alla realizzazione di nuovi posti nei servizi educativi per la fascia 0-6 anni.
Successivamente, a seguito delle revisioni del piano, la dotazione finanziaria è stata ridefinita fino a raggiungere circa 3,8 miliardi di euro, mantenendo però invariato l’obiettivo finale di 150.480 nuovi posti nei servizi educativi per l’infanzia entro il 2026.
Accanto a questo intervento si colloca anche il piano per l’estensione del tempo pieno nelle scuole e il potenziamento delle mense scolastiche, per il quale sono stati stanziati 960 milioni di euro. Anche in questo caso, tuttavia, il rapporto evidenzia ritardi nella realizzazione dei progetti e difficoltà nel completare le opere entro la scadenza del 2026.
Nel complesso, il quadro delineato dal report evidenzia un andamento ancora incerto dell’attuazione di queste misure. In diversi casi, infatti, si è registrata una scarsa partecipazione degli enti locali ai bandi pubblici, soprattutto nelle aree del Paese dove la carenza di servizi è più grave.
Questo fenomeno ha costretto il governo a riaprire più volte le procedure di finanziamento e a introdurre nuovi avvisi pubblici per cercare di assegnare le risorse disponibili, in particolare nelle regioni del Mezzogiorno.
Il rapporto evidenzia infine un aspetto strutturale spesso sottovalutato nel dibattito sul PNRR: la costruzione delle infrastrutture rappresenta solo il primo passo. Perché i nuovi servizi possano funzionare realmente nel tempo, sarà necessario garantire risorse adeguate per la gestione, il personale e la continuità dei servizi, soprattutto nei territori più fragili dal punto di vista finanziario e amministrativo.
La situazione in Sicilia: opportunità e criticità degli investimenti del PNRR
Se il quadro nazionale mostra luci e ombre nell’attuazione degli investimenti del PNRR per il lavoro e l’istruzione, è osservando la distribuzione territoriale dei servizi e delle infrastrutture educative che emergono con maggiore evidenza le criticità strutturali del sistema italiano.
Il caso della Sicilia rappresenta in questo senso uno degli esempi più significativi delle difficoltà che il piano europeo si propone di affrontare.
Il rapporto evidenzia come, già prima dell’avvio del PNRR, l’offerta di servizi educativi per la prima infanzia nel Mezzogiorno fosse caratterizzata da livelli di copertura molto più bassi rispetto alla media nazionale e soprattutto rispetto alle regioni del Centro-Nord. In Italia, il tasso di copertura dei servizi per i bambini sotto i tre anni era pari al 27% nell’anno scolastico 2019-2020 e ha raggiunto il 30% nel 2022-2023. Tuttavia, questo dato medio nasconde profonde differenze territoriali.
Come abbiamo accennato prima nel quadro generale, nelle regioni settentrionali la copertura supera spesso il 40%, nel Mezzogiorno il livello dei servizi rimane molto più basso, con alcune regioni che si collocano intorno al 13%. La Sicilia rientra pienamente in questo quadro di forte carenza infrastrutturale. Proprio per questo motivo gli investimenti del PNRR sui servizi educativi per la prima infanzia sono stati pensati anche come uno strumento per ridurre il divario territoriale tra Nord e Sud del Paese.
Secondo le stime più recenti citate nel rapporto, se tutti i progetti previsti dal PNRR verranno completati entro il 2026, quasi tutte le regioni italiane dovrebbero riuscire a superare il target europeo del 33% di copertura dei servizi per l’infanzia. Tuttavia, il quadro rimane molto diverso per alcune regioni meridionali.
In particolare, Campania e Sicilia, pur registrando un aumento significativo rispetto alla situazione precedente, dovrebbero fermarsi intorno al 20% di copertura, circa dieci punti percentuali in più rispetto ai livelli del 2021 ma ancora lontani dalla soglia prevista a livello europeo.
Un dato mostra chiaramente come gli investimenti del PNRR possano contribuire a ridurre il divario territoriale, ma non siano sufficienti da soli a eliminarlo completamente.
Le difficoltà emerse nel corso dell’attuazione del piano confermano questa interpretazione. In diversi casi, infatti, le amministrazioni locali delle regioni meridionali hanno incontrato problemi nel partecipare ai bandi pubblici o nel presentare progetti adeguati per accedere ai finanziamenti. Il rapporto evidenzia che, nelle prime fasi di attuazione del piano per gli asili nido, non è stato possibile assegnare tutte le risorse disponibili proprio a causa della scarsa partecipazione degli enti locali, soprattutto nelle aree del Mezzogiorno con maggiore carenza di servizi.
Per cercare di superare questo problema, il Ministero dell’Istruzione ha dovuto introdurre diverse misure correttive, tra cui la riapertura dei bandi e la pubblicazione di nuovi avvisi pubblici riservati alle regioni meridionali, tra cui la Sicilia.
In uno di questi avvisi sono state presentate 74 nuove candidature, un segnale che testimonia il tentativo delle amministrazioni locali di recuperare il ritardo accumulato nella fase iniziale del programma. Nonostante questi interventi correttivi, tuttavia, il processo di realizzazione dei nuovi servizi continua a incontrare ostacoli significativi.
Un’altra delle problematiche emerse, ma poco dibattute, riguarda la sostenibilità economica della gestione dei servizi una volta realizzate le infrastrutture. Il PNRR finanzia infatti principalmente la costruzione o la ristrutturazione degli edifici, ma non copre i costi di gestione necessari per garantire il funzionamento quotidiano degli asili nido, come il personale educativo, le spese di manutenzione e le attività didattiche.
Per molti comuni, soprattutto quelli di dimensioni più piccole o con bilanci particolarmente fragili, il problema non è tanto costruire nuove strutture quanto garantire nel tempo le risorse necessarie per mantenerle operative. Questo elemento rappresenta uno dei nodi più delicati dell’intero programma, soprattutto nelle regioni meridionali dove le capacità finanziarie e amministrative degli enti locali risultano spesso più limitate.
Nel caso della Sicilia, la realizzazione degli investimenti previsti dal PNRR potrebbe comunque rappresentare un passaggio importante per migliorare l’offerta di servizi educativi e favorire una maggiore partecipazione delle donne al mercato del lavoro.
Numerosi studi citati nel rapporto evidenziano infatti una forte relazione tra la disponibilità di servizi per l’infanzia e il tasso di attività femminile. Nelle aree in cui l’offerta di asili nido è più ampia, le madri con figli piccoli hanno maggiori probabilità di rimanere nel mercato del lavoro o di rientrarvi dopo la nascita dei figli.
Nel Mezzogiorno, e in particolare in Sicilia, questo divario appare particolarmente marcato. Le difficoltà di conciliazione tra lavoro e responsabilità familiari contribuiscono infatti a livelli più bassi di partecipazione femminile al mercato del lavoro e a carriere lavorative più discontinue.
In questo contesto, il rafforzamento dei servizi educativi per la prima infanzia può diventare uno degli strumenti più efficaci per affrontare una delle principali debolezze strutturali del mercato del lavoro italiano.
Tuttavia, come emerge chiaramente dal rapporto PNRR Watch, il successo di questi interventi dipenderà non solo dalla capacità di realizzare le infrastrutture previste entro la scadenza del 2026, ma anche dalla possibilità di garantire nel lungo periodo un sistema stabile di finanziamento e gestione dei servizi. Senza questo passaggio, il rischio è che una parte delle infrastrutture realizzate con i fondi europei rimanga sottoutilizzata o non riesca a produrre gli effetti strutturali attesi sul mercato del lavoro e sull’equità territoriale.
Il nodo dell’attuazione: la capacità del sistema amministrativo nel trasformare risorse in servizi funzionanti
L’analisi del terzo rapporto PNRR Watch restituisce un quadro complesso dell’attuazione degli investimenti destinati al lavoro, alla formazione e ai servizi educativi. Le risorse previste dal Piano nazionale di ripresa e resilienza rappresentano uno dei più importanti interventi pubblici degli ultimi decenni per rafforzare le politiche attive del lavoro, migliorare l’offerta formativa e ridurre alcuni divari territoriali storici del paese.
Tuttavia, il monitoraggio condotto dagli autori del report mette in evidenza come l’efficacia di queste misure dipenda in larga misura dalla capacità del sistema amministrativo di trasformare le risorse disponibili in servizi realmente funzionanti.
Uno degli elementi che emerge con maggiore chiarezza riguarda il divario tra la progettazione delle politiche e la loro attuazione concreta. In diversi casi, infatti, gli interventi previsti dal piano mostrano ritardi nell’utilizzo delle risorse o difficoltà operative nella fase di implementazione. Questo è particolarmente evidente nel caso degli investimenti dedicati alla formazione tecnica e professionalizzante, dove il livello di spesa registrato appare ancora molto limitato rispetto alla dotazione complessiva delle risorse disponibili.
Secondo il rapporto, queste difficoltà non sono legate soltanto alla complessità delle procedure amministrative, ma riflettono anche problemi strutturali del sistema delle politiche del lavoro e della formazione in Italia. In particolare, la forte frammentazione delle competenze tra amministrazioni centrali, regioni ed enti locali rende spesso difficile coordinare gli interventi e monitorare in modo uniforme i risultati delle diverse misure.
Il caso del programma GOL – Garanzia di occupabilità dei lavoratori rappresenta uno degli esempi più significativi di queste criticità. Pur essendo uno dei principali strumenti del PNRR per la riforma delle politiche attive del lavoro, il programma continua a scontare difficoltà legate alla gestione dei dati, alla qualità della formazione erogata e alla misurazione degli effettivi esiti occupazionali dei percorsi attivati.
Per gli autori del rapporto, uno dei passaggi più importanti per migliorare l’efficacia delle politiche attive riguarda proprio il rafforzamento dei sistemi di monitoraggio e valutazione. Senza informazioni precise sugli effetti delle misure adottate, diventa infatti difficile capire quali interventi funzionano realmente e quali, invece, necessitano di modifiche o correttivi.
Un altro aspetto centrale riguarda la sostenibilità degli investimenti nel lungo periodo. Molte delle misure previste dal PNRR – come la costruzione di nuovi asili nido o l’ampliamento delle infrastrutture scolastiche – finanziano principalmente la realizzazione delle strutture, ma non coprono integralmente i costi di gestione necessari per garantire il funzionamento dei servizi nel tempo.
Questo elemento rappresenta una delle principali incognite per il futuro, soprattutto nei territori con maggiori difficoltà economiche e amministrative. In assenza di risorse adeguate per il personale e la gestione ordinaria dei servizi, esiste infatti il rischio che una parte delle infrastrutture realizzate con i fondi del PNRR non riesca a esprimere pienamente il proprio potenziale.
Il rapporto sottolinea inoltre la necessità di rafforzare le capacità amministrative degli enti locali, in particolare nelle regioni del Mezzogiorno. In diversi casi, infatti, le difficoltà nel partecipare ai bandi pubblici o nel progettare gli interventi hanno rallentato l’assegnazione delle risorse e l’avvio dei lavori. Per affrontare questa situazione, gli autori suggeriscono di accompagnare gli investimenti infrastrutturali con politiche di supporto tecnico e amministrativo rivolte agli enti territoriali, così da ridurre il rischio di ritardi nell’attuazione dei progetti.
Nel complesso, il report mostra pienamente come il PNRR rappresenti una straordinaria opportunità per modernizzare alcune componenti fondamentali del sistema economico e sociale italiano. Gli investimenti nella formazione, nei servizi educativi e nelle politiche attive del lavoro possono contribuire a rafforzare il capitale umano, migliorare l’inclusione sociale e sostenere la crescita economica nel medio periodo.
Allo stesso tempo, però, il successo di queste politiche dipenderà dalla capacità di superare alcune debolezze strutturali del sistema amministrativo e di garantire continuità alle riforme anche dopo la conclusione del piano europeo. Solo in questo modo gli investimenti previsti dal PNRR potranno trasformarsi in cambiamenti duraturi per il mercato del lavoro, il sistema educativo e l’equilibrio territoriale del paese.
